淮北市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）

淮政〔2015〕20号

濉溪县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（皖政〔2014〕46号）等精神，鼓励和引导社会投资，进一步拓宽我市城市基础设施建设融资渠道，增强公共产品供给能力，加快精致淮北建设，特制定本实施意见：

　　一、重要意义

　　政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式作为一种管理模式，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　（一）推广运用PPP模式，有利于促进经济转型升级，增强经济增长内生动力。政府通过PPP模式可有效打破社会资本进入公共服务领域的各种限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与经济建设，拓宽社会资本投资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，打造新的经济增长点，提升经济增长内生动力，促进我市经济结构调整和转型升级。

　　（二）推广运用PPP模式，有利于加快转变政府职能、提升公共服务能力。规范的PPP模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，有助于解决政府职能错位、越位和缺位问题，提高公共服务的效率和质量。PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于理顺政府和市场的关系、加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

　　（三）推广运用PPP模式，有利于深化财税体制改革、缓解地方政府性债务压力。PPP模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。参与合作的社会资本可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任；政府对社会资本按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本的偿债责任，从而有效弥补当期财政不足，缓解地方政府性债务压力，防范和化解政府性债务风险。

　　二、总体要求

　　（一）基本原则。

　　依法合规。将PPP模式纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

　　重诺履约。树立契约理念，坚持政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等；坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

　　公开透明。实行阳光运作，公开透明，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

　　积极稳妥。结合我市实际和具体行业特点，总结提炼经验，形成符合市情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。

　　（二）工作目标。

　　立足我市发展实际，形成有效促进PPP模式规范、健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP模式合作市场。

　　三、适用范围及模式

　　（一）项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务领域项目。燃气、供电、供水、供热、水环境治理、污水及垃圾处理、公共交通、停车场（楼）、城市园林绿化、地下空间开发以及园区基础设施等市政设施项目；公路、铁路、水运、机场等交通运输项目；能源、农业、林业、科技、旅游、体育、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域项目；以及水利、保障性住房、资源环境和生态保护等领域项目均可推行PPP模式。我市新建的市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式。

　　（二）操作模式选择。建设项目应根据不同的回报收益机制，按照经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种分类，采取适宜的PPP模式推进，做到既维护公共利益，又保护社会资本合理收益。经营性项目主要采用“使用者付费”特许经营方式；准经营性项目主要采用“使用者付费”、特许经营和政府补贴相组合的方式；非经营性项目主要采用政府向社会资本购买服务或创新其它方式。需实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

　　四、工作流程

（一）建立项目储备。各县（区）、各部门要根据经济社会发展需要，从国民经济和社会发展规划、行业专项规划、公共服务及基础设施项目储备库中，筛选适于PPP模式的项目。市及各县（区）要建立形式统一的PPP项目储备库，并定期向各部门、各单位征集潜在的PPP项目，及时更新，统一管理。

　　（二）择优发起项目。PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主，允许和鼓励社会资本向政府建议发起潜在PPP项目。市建投集团作为我市PPP项目的实施机构，会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目，并会同财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可申请列入年度政府性投资项目计划，进行项目准备。各县（区）可根据自身情况，确定项目实施机构。

　　（三）编制实施方案。对已纳入年度政府性投资项目计划的PPP项目，由项目提出部门负责项目实施方案的编制和评估，实施方案应具体包括：项目概况、PPP运作的必要性和可行性、风险分配框架、PPP运作方式及交易结构、项目合同结构、核心边界条件、项目监管架构、项目采购方式、项目实施计划和责任分工、实施保障措施、其它必要的条件和参数等。实施方案需报本级人民政府或其授权部门审定。

　　（四）编制采购文件。实施机构要根据已审定的实施方案，委托专业咨询机构编制PPP项目采购文件，报经本级政府批准。采购文件应至少包括：采购公告、资格审查文件、竞争者须知、不可谈判条款、评审办法、PPP项目协议草案等。其中，PPP项目协议草案应由专业机构根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》和国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，对双方权利义务进行充分、明确的界定。

　　（五）实施项目采购。实施机构按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》及相关规章制度，从公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购中，依法选择适当的采购方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。由监察、财政部门及公共资源交易监管部门依法监管。

　　（六）纳入预算管理。采用PPP模式运作的项目，需由政府承担的支出，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府财政预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。

　　（七）规范项目执行。实施机构与社会资本签署PPP项目合作协议，并按照协议约定的内容对项目的审批（核准、备案）、投资、建设、运营等进行履约管理和绩效评估。实施机构应及时向社会公布PPP项目监管信息，设立专门渠道接受公众对社会资本提供的公共产品或服务的投诉举报，各相关行政管理部门按职责依法对项目质量、服务、价格等实施监管，保证公共利益最大化。

　　（八）项目终止移交。PPP项目协议期满或提前终止时，社会资本应按PPP项目协议的约定，将项目资产所有权（经营权）、股权等进行移交，实施机构应按照PPP协议约定的标准，对项目资产组织性能测试和移交验收，如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。

　　五、实施步骤

　　（一）试点先行阶段（2015年8月前）。

　　以淮水北调配水工程、S101二期、经济开发区新区污水处理厂等7个项目作为我市首批PPP项目试点，积极探索，规范运作，认真总结，积累经验。各县（区）、各有关部门要根据自身情况，梳理一批适用于PPP模式的项目，建立PPP项目储备库，并于每月2日前将项目库更新情况报市发改委、财政局和建投集团，更新、健全市PPP项目库。

　　（二）总结推广阶段（2015年8月—2016年6月）。

　　总结首批试点项目实施经验，积极开展其它PPP项目的发起和筛选工作。各县（区），各有关单位根据实际情况加以推广。

　　（三）全面运用阶段（2016年7月起）。

　　在城市基础设施、综合交通、保障性住房、医疗卫生、文化、体育、教育、农田水利、社会事业等各领域全面运用PPP模式。

　　六、工作要求

　　（一）强化组织领导。加强对政府与社会资本合作工作的领导，成立由政府主要领导任组长，分管领导任副组长，市发改、财政、教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土、环保、城乡建设、交通、水利等相关部门主要负责人为成员的领导小组。要建立相应的工作体制机制，明确责任分工，协调解决各类问题，确保工作快速有序推进。

　　（二）增强服务意识。各县（区）、各有关部门要把做好、做实该项工作作为当前促进我市经济社会发展的重要工作来抓，增强服务意识，适应新常态，创新新思路。各有关部门应进一步减少审批环节，简化办理手续，主动加强服务，对PPP项目实施方案中已明确的内容不再作实质性审查。金融机构应创新符合PPP模式的金融服务，积极提供融资支持。

　　（三）规范项目运作。严格按照国家法律法规要求，开展各项工作，确保项目实施的各个环节公开、公正、公平，确保阳光透明操作，坚决杜绝操作不规范、利益输送等违法违规行为。鉴于PPP运作涉及的项目结构、商务条件、技术条件等较为复杂，需要专业的财务、技术力量支撑，可委托高水平的专业咨询机构，协助开展工作。

　　（四）加强能力建设。通过专题培训、专家讲座、政策解读、案例讨论等方式，大力培养专业人才，建立一支高素质的专业人才队伍。市建投集团要切实履行实施单位职责，建立统一信息发布平台，及时向社会公开我市PPP项目实施情况等相关信息。

　　（五）完善政策支撑。充分整合、有效利用现有资源和政策，抓紧制定出台PPP配套政策和制度。同时加强与上级有关部门对接，争取指导和支持，积极申报相关项目资金。

　　（六）做好宣传推介。大力宣传PPP模式的重要意义和成功经验，通过舆论引导，回应社会关切，促进社会各界积极参与，为我市推进PPP工作营造良好的社会环境和舆论氛围。通过广泛、深入的宣传和推介，吸引社会资本和金融机构积极参与PPP项目，确保竞争程度，为择优选取合作伙伴创造条件。

2015年5月28日