淮北市人民政府关于深化投融资体制改革的若干意见（试行）

淮政〔2011〕25号

 

濉溪县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为深化我市投融资体制改革，完善建投集团公司化运行机制，强化融资、资产、资本运作功能，借鉴合肥市、芜湖市和亳州市的经验做法，结合淮北实际，特提出如下意见：

一、改革的基本思路

坚持科学发展观，着力整合城市资源，做大做强政府投融资平台，重点推进体系构建、机制完善、融资创新、经营创新，配套推进重点项目管理、土地储备与交易管理、招投标管理等体制改革，建立“决策、管理、执行”相分离、“借、用、还”一体化的良性循环机制，最终形成政府引导、社会参与、市场运作的多元化投融资格局。

二、构建投融资组织管理体系

建立健全该体制，是进一步推进投融资改革的基础性工作，因此要着力构建决策、管理、执行相分离的投融资管理体系。

（一）调整充实市政府投融资管理委员会。市投融资管理委员会作为投融资管理的决策层，由牛弩韬市长任主任，胡海波常务副市长、方宗泽副市长任副主任，市发展改革、国资、财政、审计、建委、土地、规划、交通、环保、监察、重点建设局、建投集团、房屋征迁等部门负责同志为成员。市投融资管理委员会负责全市投融资工作的统一管理，确定政府建设资金的投资方向和融资方案，审定投融资中长期规划，审批投融资年度计划及资金平衡计划，决策政府投融资工作的重大事项。市投融资管理委员会内设：市重点工程建设领导小组，具体负责项目的审查、决策工作；市建设资金调度领导小组，具体负责融资计划、融资资金和政府性建设资金的决策管理。以上两个领导小组由市委常委、常务副市长胡海波任组长。市建设资金调度领导小组办公室设在投融资管理中心，具体负责日常事务。

（二）设置市政府投融资管理中心。市投融资管理中心作为投融资管理层，与市财政局合署办公，具体负责管理政府项目的投融资业务，对政府债务实行“借、用、还”一体化管理。其主要职责：统筹管理全市政府项目的投融资业务；编制政府投融资计划，会同相关部门报送市投融资管理委员会批准；参与土地收储及出让计划编制；负责投融资资金和债务管理工作；指导县（区）投融资工作。由市财政局负责同志兼任投融资管理中心主任。

（三）做大做强市建投集团。分离建投集团融资与建设职能，建投集团作为市投融资平台，独立承担融资功能，按照公司化运作要求，最大限度的调度政府资金、土地资源、做大现金流；整合和注入优质资产，做实有效资产量，提高资产的经营和投资收益，形成集团公司自身的盈利模式。进一步完善法人治理结构，把建投集团的职能转移到资金运营、资产运营、土地经营和资本经营四大职能上来，使建投集团走上自主经营、自我积累、自我发展的良性循环轨道，逐步成为强大的经济实体。

三、构建市建投集团公司化运行机制

（一）建投集团的功能定位。

市建投集团根据国资委授权，对其子公司实行“管人、管事与管资产相结合”，“责、权、利”相统一的管理体制，并按照市投融资管理委员会决策，承担融资功能和国有资产、资本运作。主要职责是：负责运营政府授权范围内的国有资产，履行出资人职责，实现国有资产收益最大化，促使国有资产保值增值；承担城市基础设施、融资、投资和管理任务，参与土地规划、储备、整理、拆迁和熟化工作，承担市政府授权的其他工作。

（二）按照公司化运作要求，进一步建立和完善公司法人治理结构。

成立市建投集团董事会，由市财政局长任董事长，市财政局、国资委、建委、国土资源局、金融办、建投集团负责同志任董事。确立公司董事会领导下的总经理负责制，重大经营决策事项一般由董事会研究决定，日常经营管理决策由总经理办公会议研究决定，具体负责全市政府性投资项目建设融资业务和国有资产及资本运作。

（三）充实市建投集团的现金流。

市财政局根据市政府决定，将市本级预算内建设项目资金、上级补助专项资金、土地出让收入、专项收入等，统一拨付给市建投集团，增大现金流，实现应偿债务现金流100%全覆盖。具体操作模式：市财政局将相关资金拨付建投集团，一个口子对外支出，形成集团及子公司的经营收入及其他收入，由集团董事长签批后拨付相关用款单位。

（四）做实市建投集团的资产量。

1. 市建投集团以协议价出让或招、拍、挂方式取得市土地发展中心收储出让的土地。资金运行流程：市财政→市建投集团→土地发展中心→市财政专户。若缺少现金流转，也可以应收款形式挂账处理。市建投集团以取得的土地，作为融资的有效资产，向银行部门进行抵押融资。按市政府批示，相关部门提供融资申报材料。根据贷款期限、贷款额度，由国土部门办理若干相应土地产权证，以便土地正常流转交易。

2. 根据市政府研究决定需要转让市建投集团取得的土地，通过土地二级市场交易，按国有土地出让合同约定的有关条件，根据市场价格，公开挂牌，依法进行转让。土地转让收入全部纳入市建投集团核算。

3. 提高国有资产和投资经营收益。

（1）凡行政事业单位非经营性资产转为经营性的资产，将其所有权、经营权划归市建投集团管理，核定收益水平，对外租赁的一律实行公开拍租，提高盈利能力；（2）核定归属市建投集团经营的国有资产及股权存量，根据其盈利能力，由市国资委下达考核目标任务，提高国有资产收益水平，保证国有资产保值增值；（3）探索开展资本运作，积极参与省、市成长性较好的企业股权投资。

4. 进一步整合政府持有的经营性股权，转入市建投集团。

（五）创建市建投集团财务赢利模式。

市国土部门按照市政府的决定依法出让收储的土地，经市土地发展中心实行招、拍、挂，从土地出让实际收入中提取10%的比例，作为建投集团的经营收益，形成市建投集团赢利模式，促进公司化融资能力的提升。建投公司自有土地出让收入归建投公司。

四、强化政府性建设资金统筹调度管理

（一）实行建设资金的统筹管理。

财政部门要统筹各项资金，主要包括市本级预算内建设项目资金、上级补助专项资金、土地出让收入、专项收入、各项融资收入等，集中财力用于政府重点项目建设，纳入政府性投资建设计划。其中教育费附加、城市基础设施配套费、水利基金等按照国家规定用途投资对应建设项目。

（二）实行建设资金统一拨付。

财政部门根据政府安排的重点项目计划、项目实施进度和财政资金库款情况实行统筹调度，所有的建设性项目资金，统一调度到市建投集团，由市建投集团负责项目的资金拨付。

实行项目建设与资金管理相分离。所有工程建设项目，根据招投标结果与合同约定，由审计部门对资金使用情况全程跟踪审计。

1. 资金拨付的条件：（1）市重点工程建设局提供的工程实施进度表和资金拨付意见；（2）工程监理部门提供的工程监理签证；（3）审计部门3个工作日内提供的跟踪审计意见书；（4）市政府领导签批后，由市建投集团在3—5个工作日内拨付工程资金。对项目建设过程中工程变更等，按照项目管理有关规定办理。

2. 资金拨付方式：市建投集团原则上将建设资金直接拨付到施工单位，以减少资金的流转环节，提高资金效益。特殊情况，也可根据需要拨付到建设单位。

3. 资金拨付量的控制：项目实施过程中，原则上直接拨付的工程款不超过工程总价款的80%。完工后，由市工程质量监督部门对完工工程进行备案验收，经市审计局工程决算审计后，最高支付95%的工程款，留5%质保金，按合同约定到期支付。

4. 对政府性投资项目拆迁安置，根据“三榜公示”结果，并经市拆迁办公室确认审核，审计部门跟踪审计，经市政府领导签批后，由建投集团将安置资金直接支付到拆迁部门。

（三）实行建设资金的有效管理。

市重点工程建设局积极配合建投集团做好资金的拨付工作，提供资金拨付的相关手续，实现建设项目资金的合理流动和高效实用。在保证项目资金安全性、流动性的前提下，对存量资金采用协议存款、定期存款、委托贷款等理财方式，增加建设资金收益，降低融资成本。

（四）实行建设资金跟踪问效。

为加强对建设资金的监管，市财政局（投融资管理中心）、审计局、监察局、建投集团要定期抽查建设资金的使用情况，防止挪用、截留和浪费及虚报冒领现象的发生（可联合执行）。对违规操作情节严重的追究相关单位人员责任。具体制定出台《淮北市政府建设资金管理暂行办法》。

五、强化规范政府债务管理

按照“举债有度、还债有信、用债有效、管理有力”的要求，结合淮北实际，制定出台《淮北市政府债务管理暂行办法》。

（一）实行政府债务的统一管理。

实行政府债务一体化管理，在借款性质和还款渠道不变的前提下，将原来分散管理的政府债务统一收归市投融资管理中心管理，实行统借统还，建立完善“借、用、还”一体化管理体系。未经市投融资管理委员会批准，任何部门、单位不得擅自对外举借债务。谁举债、谁偿还、谁负责。

（二）科学合理确定政府债务规模。

借鉴合肥市债务风险控制模型，按照每年综合财力，安排可用于基础设施建设的资金量，结合具体的债务期限结构、利率水平，对全市的总体债务规模进行测算，确定政府债务的合理总量规模，并以此指导政府年度投融资计划安排，使政府债务风险控制在可承受范围内。

（三）优化政府债务结构。

在具体举债过程中，要将债务结构由短期债务向长期债务转变，全面优化政府债务期限结构，实现债务还款年度均衡化，科学规避还款高峰和流动性风险。

在巩固传统融资渠道的同时，要积极创新融资方式，如发行企业债券、中长期票据及集合信托产品等，进一步拓宽融资渠道，促进政府融资的市场化、社会化和多元化运作。

（四）建立政府债务偿还机制。

要建立财政性资金、债务主体的自有资金和经营收益等为主要来源的政府债务偿债资金，由市投融资管理中心下达偿债资金计划，进行统筹调度，确保到期债务应偿尽偿。县、区也应建立政府债务偿还机制，以有效防范和化解政府债务风险。

 

二○一一年四月二十五日